German Constitutional Angst

Psst! He, Sie! Wollen Sie mal einen deutschen Juristen erschrecken? Zusehen, wie alle Farbe aus seinem Gesicht weicht, ihm kalter Schweiß über die Stirn rinnt und er sich windet und quält? Das ist ganz einfach. Erläutern Sie ihm zunächst die Grundprinzipien der britischen Verfassung. Und bitten Sie ihn dann, sich vorzustellen, diese gälten auch in Deutschland.

Ein bisschen frösteln wird ihm bereits bei der Suche nach einer “britischen Verfassung”: Das Vereinigte Königreich kennt kein einheitliches Verfassungsdokument. Die British Constitution ist ein Sammelsurium von Prinzipien, Gesetzen, Präzedenzfällen und Bräuchen, verstreut über alle möglichen Rechtsquellen.

Das wäre ja noch nicht allzu außergewöhnlich, aber einiges ist nicht einmal schriftlich festgehalten, wie zum Beispiel die Verfassungskonventionen (constitutional conventions). Diese werden mündlich überliefert und man entwickelt und befolgt sie “wegen der politischen Schwierigkeiten, die auftreten, wenn sie nicht befolgt werden” (Quelle). Zu ihnen gehören zum Beispiel die Regeln, dass der Monarch auf seine Minister hören und auf Bitten des Premierministers das Parlament auflösen muss. Die Verfassungskonventionen sind aber keinesfalls bloß Überbleibsel früherer Jahrhunderte. Die Sewel motion ist im Jahr 1998 entstanden.

Mündlich überlieferte Verfassungskonventionen, aha. “Wie stabil ist denn diese Verfassung?”, fragt der deutsche Jurist ängstlich, und blinzelt kurz, um die braunen Horden vor seinem inneren Auge zu verscheuchen. “Nicht besonders”, antworten Sie. In Britannien gilt der Grundsatz der parlamentarischen Souveränität (parliamentary sovereignty). Das Parlament ist gegenüber allen anderen Institutionen höherrangig:

“No person or body is recognised by the law of England as having a right to override or set aside the legislation of Parliament.”

Alle Gesetze können durch spätere Parlamentsentscheidungen wieder aufgehoben werden:

“No Parliament may bind his successor.”

Kollidieren zwei Gesetze miteinander, geht in der Regel das spätere vor. Es gibt keine Normenhierarchie, also auch kein besonders geschütztes Verfassungsrecht. Zwar spricht der High Court of Justice in einer neueren Entscheidung obiter dictum einigen Gesetzen einen verfassungsmäßigen Status (constitutional status) zu; Auswirkungen und Reichweite dieser Entscheidung sind aber noch umstritten.

Das britische Parlament hat also die Macht, sämtliche Rechtsregeln mit einfacher Mehrheit jederzeit aufzuheben oder durch andere zu ersetzen. Eine einfache Parlamentsmehrheit genügt zur grundlegenden Verfassungsrevision? Vor seinem inneren Auge sieht der entsetzte Jurist, wie Schäuble und Jung ihre Bleistifte spitzen. So etwas ist er nicht gewohnt: Zur Änderung des deutschen Grundgesetzes ist eine 2/3-Mehrheit von Bundestag und Bundesrat erforderlich, und einiges darf überhaupt nicht verändert werden.

Aber zurück zum britischen Verfassungsrecht: Wer ist britischer Souverän? Das Volk? Das wäre ja noch schöner! Man ist schließlich eine Monarchie – alle Macht geht von der Krone aus. Der Monarch besitzt etliche Vorrechte (reserve powers), die in der Hand von Horst Köhler (oder gar Steffen Heitmann) jeden guten deutschen Verfassungspatrioten erzittern ließen. Er darf den Premierminister auswählen, er kann die Regierung jederzeit entlassen, und alle Gesetze benötigen seine Billigung (Royal Assent). Es ist aber – da haben wir es wieder – Verfassungskonvention, dass er diese Vorrechte nicht anwendet. Königin Anne war die letzte, die einem Parlamentsgesetz ihre Billigung verweigert hat – im Jahr 1708. Oh je, denkt der Jurist. Mit solch einer Staatspraxis verlören die deutschen Verfassungsrechtler ihren allerliebsten Meinungsstreit.

Dann aber ergreift ihn wieder die Furcht: “Bei einer solch instabilen Verfassungslage gibt es doch bestimmt ein mächtiges Verfassungsgericht, das im Streitfall auf den Tisch hauen kann?” – “Aber nein!” Niemand darf die Parlamentsgesetze antasten, auch kein Gericht. Deshalb gibt es in Britannien auch kein Organ, das mit dem deutschen “Verfassungshüter” Bundesverfassungsgericht vergleichbar wäre. Die gesamte Gerichtsbarkeit ist den Gesetzen untergeordnet.

Und wo wir gerade dabei sind: Das höchste britische Gericht in Verfassungsfragen bilden die Law Lords, die zugleich Mitglieder des Oberhauses sind. Andere staatsrechtliche Fragen werden letztinstanzlich im Privy Council entschieden, dem unter anderem Oberhaus- und Unterhausabgeordnete, der Oppositionsführer und alle Kabinettsmitglieder angehören. Der Jurist schnappt nach Luft: “Und die Gewaltenteilung?” Tja, auch damit nehmen es die Briten nicht allzu genau. Mit dem neuen Supreme Court of the United Kingdom (den man tunlichst nicht mit dem gegenwärtigen Supreme Court of Judicature of England and Wales verwechseln sollte) wird das Durcheinander ab 2009 etwas entwirrt. An die Entscheidungen des Parlaments wird man aber auch ihn nicht heranlassen.

Britische Staatskrisen müssen also anders gelöst werden als vor Gericht. “Aber wie?” fragt der Jurist. Gute Frage. Die britische Nonchalance im Umgang mit der Staatsorganisation hat bislang immer eine pragmatische Lösung gefunden. Wer über die Stränge schlägt, ist halt ein paar Privilegien los. Oder er muss das Feld räumen. Das Leben geht weiter.

Und genau diese Gelassenheit der Jahrhunderte fehlt der deutschen Verfassung. Bei Inkrafttreten des Grundgesetzes besaß Deutschland knapp 14 Jahre Demokratieerfahrung – die im Nationalsozialismus endete. Kein Wunder, dass die bundesdeutschen checks and balances besonders hasenherzig ausfielen: 5-%-Hürde, konstruktives Misstrauensvotum, schwache Stellung des Staatsoberhauptes, starkes Verfassungsgericht, kaum direkte Demokratie. Die deutsche Verfassung gilt deshalb als weitgehend gelungen, weil sie ein nahezu wasserdichtes Bollwerk gegen die Feinde der Demokratie bildet.

Ob das britische System im heutigen Deutschland funktionieren würde? Sicher sei er sich da nicht, erklärt der erschöpfte deutsche Jurist. Aber, sagt er, und hat sich schon wieder etwas gefangen, eines könnte einem britischen Abgeordneten gewiss nicht passieren: Dass er sich “normativ unfrei” fühlt, wenn sein Parlament eine europarechtliche Regelung in nationales Recht umsetzen soll. Hmm, ja vielleicht, antworten wir.

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